虽然国务院推动的营改增试点对交通运输业和相关服务业的发展具有显著的好处，但是多地地方政府基于前述忧虑依然积极性不高。

分类类型   关于行政行为的理论是全部行政法学理论的精髓和柱石。这种划分便于人们在思维过程中把注意力集中到应当注意的那一部分上。

一般来说，只要选取适当的区分标准，以那个标准所区分出来的类型便能达到适当的功能。在连续分类时，每向下划分一次，往往要变换一个角度且角度之间一般又有一定的先后次序，而后一种分类是建立在前一种分类的基础之上的。2.司法实践的需求影响了对行政行为的分类。在分类之前必须要解决的一个问题就是概念。受法学研究路径的束缚，目前行政行为分类的现状极为混乱，所表现出来的症结为前提模糊、方式混乱、立场局限。

划分的结果只有两个子项的叫作二项分类，又称之为二分法。研究内容的重要性无法区分，只要是与某一门科学发展可能有关的问题，似乎都同样重要。比如，虽然富阳市政府组织了统一征地行为并发布了青苗及地上附着物补助费款项和补助标准，但法院认为当事人申请的款项的计算、补偿的时间等信息不属于富阳市政府的公开职责，而是由当地村集体经济组织负责提供这些信息。

这涉及对于履行职责过程中制作、获取的理解。《条例》第37条为公共企事业单位的信息公开提供了最为基础的适用原则，因此还有待法院在司法实务中进一步解释、细化参见[美]芮恩施：《平民政治的基本原理》，罗家伦译，中国政法大学出版社2003年版，第174-176页。地方政府实施产业调控措施应当循此办理。

中央倾向于强调自己系公共利益的代表而压制地方利益，而市场经济和地方竞争客观上形成了地方利益。不过目的正当不能自动证成手段合理，相反，手段不合理还会伤及目的的正当性。

在具体形式上，其开端和主线都围绕财政关系的调整而进行，标志则是著名的分税制改革。地方政府对经济和社会事务客观上具有更直接的影响力，中央政府为了确立和维系其主导地位，只能强化集权、行政强制并以垄断性的评价权和否决权约束地方政府。然而，以财政分权为核心的央地关系改革也存在隐患和风险，并且已经造成严重后果。就房地产调控而言，首先，不能以此为理由拒绝绩效管理。

而这一判断权，最理想的归属应该是最高人民法院，也就是调控的司法审查。特别需要补充的是，这种约束并不是对政府调控权的否决，而是对具体调控程序和方案的监督，既符合分权制衡的宪政原理，也能促使政府形成制度预期而谨慎调控。而既然具体事务不得不依赖地方政府，中央对这些明显触动其调控立场的试探只能进行选择性的默认或否决，以同样充满投机性的监管勉力维持调控格局。具体要点包括：一是在发行和交易环节构建美国式的信用评级机制。

[7]限权式宪政当然具有重要的意义，特别是对过度集权的中央调控具有重要的警示作用。[8]具体而言，宪政要求央地双方确立稳定而有效率、集权和分权相融合、商谈和协作、表达和沟通的共识、理念及一般性规则。

这种缺乏合法性和合理性支持、缺乏规则预期和程序透明的央地博弈，[1]既凸显了当下房地产调控个案中央地关系的严重失衡，也是经济和社会改革中整个央地关系的缩影。公民权利与国家权力的关系属于国家政治关系的内容，国家权力内部的央地关系当然也不例外。

无论如何，两者均是对中央调控权威和公信力的直接损害。宪政   一、房地产调控困局的核心在于央地关系失衡 以2010年4月17日国务院发布的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（以下简称国十条）为标志，有史以来最严厉的房地产调控已经持续三年多了。由于企业所得税和增值税对于税收构成具有极其重要的影响，而金融机构的企业所得税已经基本由中央全部拿走，[15]在增值税上仍然由中央享有如此大的优势显然不符合事权与财权相匹配的基本原则。虽然从中国共产党第十八次全国代表大会到中央经济工作会议，从国务院到相关部委，都表态要坚决捍卫调控成果、坚持调控政策不动摇，但是中央政府的调控立场在实践中却屡屡遭遇各方质疑。[11]根据《中华人民共和国立法法》第65条、第66条的规定，经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会可以根据全国人民代表大会的授权制定法规在经济特区范围内实施。[16]地方税权的最高决策机关应当是地方人民代表大会常务委员会。

《立法法》对冲突裁决机制的规定过于偏向中央。调控主要反映中央意志，但其不像分税、放权和增收等能够带来帕累托式的增量利益和央地共赢，不仅严格限制或禁止地方政府的既有行为，而且给地方直接带来普遍的利益减损。

《分税制决定》规定地方负责本地区经济、事业发展所需支出，这就将客观上不宜分级投入、需要由中央统一投入和管理的教育、医疗、社会保障等公共事务推给地方，导致在财权分配上占有劣势地位的地方却承担着更直接、更沉重的负担，迫使地方政府在这些公共事务上怠政、懒政，而偏好投资、经营土地财政。一方面，中央调控一直存在着一刀切、令行禁止的强烈偏好。

因此，必须在财税法层面进行实质性改革，以打破上述依赖。由此可见，央地关系失衡的制度根源在于财政分权传统形成的弊端及路径依赖，房地产调控困局正是该问题的集中反映。

  冯辉，对外经济贸易大学法学院讲师、法学博士。[3]实践中，中央对地方政府的试探作出的反应可能有很多，过程可能也比较复杂。（2）显著损害了调控及其代表的政府治理的公信力和合法性。发行地方债必须进行信用评级，对债券的投资风险和信用水平进行评估。

（二）以宪法相关法、财税法及产业调控为核心完善相应的制度 1.以宪法相关法为核心完善事权、财权和立法权的分配机制改革 根据2011年国务院新闻办公室发布的《〈中国特色社会主义法律体系〉白皮书》的界定，宪法相关法是指与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，其调整对象包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则在内的国家政治关系。民众对于调控的期待落空后则对中央政府产生巨大的民意压力，中央转而强化行政干预，从而陷入恶性循环。

地方政府更偏好以实际的事责及事权为筹码，利用其对实践问题的熟悉以及中央对其实际执行政策的客观依赖，以各种规避、修正及反对与中央博弈，并借机将自身的利益融入其中。参见吴丽华：《营改增新题：央地分成难题已解，地税何处去》，《华夏时报》2012年4月28日。

这才是对地方税权的尊重和保障，只不过限定了适用范围。（三）央地关系失衡的制度根源 经济和社会发展在实践中逐渐形成的科学合理的央地关系应满足的基本标准是稳定而有效率。

即使担忧有些地方政府会基于自身利益考虑而违反调控政策，中央政府也应当事先与各地政府充分沟通，详细解释调控的立场、原则及具体措施的适用，如对刚性需求和改善型群体的保障、对投机投资型群体的遏制，而不能等到地方政府大面积试探，才以选择性的默认或封杀来显示调控的权威。[8][英]哈耶克：《自由秩序原理》(下)，邓正来译，生活?读书?新知三联书店1997年版，第81-82页。对于地方性事务范围的判断不应当由中央垄断，即使是只能制定法律的基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，凡涉及地方利益的，也不应排除地方合理的立法权。解决这个问题不能依赖政治和行政手段的强化，也不能依靠财政分权改革中惯用的妥协性、投机性的利益诱导，更不能依靠作为社会公共利益的抽象代表、鼓动民意或以民意之名向地方施压，而必须超越财政分权形成的以利益分配主导央地关系的传统窠臼，转而探寻更为开阔的视野，以宪政的理念和规则推进央地关系改革的顶层设计。

比如，倘若以最严格的标准衡量，那么放宽普通住房认定标准、大幅提高公积金贷款余额就是对中央从严调控立场的偏离，并在事实上模糊地方对中央调控的认知。这些规范性文件实际上扮演了法的角色。

世界各国为达致这一标准，最普遍的做法是促进中央集权和地方分权的融合。虽然这种央地关系模式因中国单一制的国家结构、经济和社会发展处于转型期、中央集权管理的体制惯性等因素而具有一定的必然性，但是在市场经济深度发展、政府在整体上不断界定其与市场的界限、在内部结构上呈现重心下移的当下及未来，其不仅对解决具体问题于事无补，也会成为社会主义市场经济体制及其法治秩序得以建立的最大障碍。

宪政往往在限权的意义上获得广泛认同。反之，地方如果对中央立法有异议，只能在行政法规与宪法和法律相抵触时向全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）提出进行审查的建议。